衢州市行政诉讼集中管辖首年十个典型案例之一：

                          某矿业公司诉某县国土资源局地矿行政处罚案

（一）基本案情

2014年4月22日、2014年7月2日，被告某某县国土资源局先后向原告某某矿业公司发出《关于某某矿业有限公司暂停开采的通知》、《关于某某矿业有限公司限期整改的通知》，以原告未严格按照要求做到边开采边治理为由，责令其停矿整顿并于2014年8月10日前完成整改。2014年7月31日，被告再次向原告发出《通知》，决定暂停原告一切相关开采活动，并全力投入到矿山的恢复治理工作中。原告不服，诉至法院，请求确认该《通知》违法并予以撤销。

（二）裁判结果

柯城法院认为：被告某某县国土资源局作为县级以上人民政府国土资源主管部门，以《通知》形式作出行政处罚行为，不符合《行政处罚法》第39条所规定的行政处罚决定书的法定形式，且未援引其所适用的法律、法规。据此，判决撤销被告作出的《通知》。宣判后，原、被告均未上诉。

（三）典型意义

行政机关实施行政管理过程中，常以“通知书”的形式作出对行政相对人权利义务产生实际影响的行政行为，对“通知书”性质的评判不应一概而论，应根据“通知书”作出的时间节点、具体内容判断。本案通知书的内容为暂停原告一切相关开采活动，属责令停产停业范畴，应认定为行政处罚行为。

                            来源：浙江省衢州市柯城城人民法院2017年8月1日微信公众号

附：(1)原告代理律师－浙江辉伦律师事务所 熊辉伦行政诉讼代理词

                                            庭审代理词

审判长、审判员、陪审员：

根据法律的规定，浙江辉伦律师事务所依法接受本案原告的委托，指派我担任其行政诉讼代理人，现结合本案事实和法律，发表如下代理意见，供合议庭评判本案时参考并采纳。

一、原告提起的行政诉讼仍在《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》规定的诉讼时效内，没有超过诉讼时效规定。被告有关时效答辩理由依法不能成立。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释的第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告于2014年7月31日下发给原告的《通知》并未告知原告诉权和起诉期限，因此起诉期限应当从原告知道诉权或起诉期限之日起计算，最长不超过2年。现原告于2016年4月26日提起诉讼符合法律规定，没有超过行政诉讼时效。因此，被告有关时效答辩理由依法不能成立。

二、被告2014年7月31日作出决定暂停原告一切相关开采活动（即责令原告停工停产）的行政决定，系超越法定职权、事实不清、程序不足、适用法律不当的违法决定。因此，原告请求审判庭确实被告被诉行为严重违法并予以撤销。

1．被告超越法定职权，其不依法理解各行其职之法律概念，混淆了其主管矿产资源职责与保部门主管水资源的法定职责之间区别，从而作出职责不分的违法行为；被告在2014年7月31日作出决定通知声称：“由于你矿在开采生产过程中造成严重的水质污染，破坏当地水生态，影响了当地的生产、生活，我局经研究决定暂停你矿一切相关开采活动”。因此，被告作出责令原告停工停产行政决定的所谓认定原告事实是：“严重的水质污染”。众所周知，根据我国现行《水污染防治法》有关规定，水污染防治系环保部门法定职权，由其统一行使管理和处罚决定权。

该法第73条规定：“违反本法规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。”

《浙江省水污染防治条例》第57条规定：“  排污单位不正常使用水污染物处理设施，或者未经批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款，但罚款数额最高不超过一百万元。应缴纳排污费按年计算。”而作为非水污染防治行政部门的被告是无权作出此水污染事实认定和据此事实进行责令停产停业的行政处罚决定权的，该决定系超越法定职责的越权行为，其决定依法应确认违法和被撤消。

另外，即使依据县环保部门依同一轻微水污染事由“不正当使用水污染物处理设施”为由，进行行政处罚决定书处罚也仅仅为罚款，并非责令停业停产的行政处罚。

何况，该水污染事件事出有因，系历史遗留问题所致，非原告开采造成。原告也交纳排污费及铺设污水处理设施及管道等，后由于被告擅自招标施工被毁。

至于，原告2014年已停工停产后的2015年11月电视台曝光的水污染从时间上讲与原告公司是无关的，是2015年9月的被告招标工程而引起的水污染；

另外，原告的合理边开采边治理开采矿产资源活动，性质上与五水共治的水治理更是无关，

2。被告混淆了违约与违法概念间的法律属性区别，以原告“未履行合同等”为由，事后补充说明其作出责令停工停业决定符合合同约定等，这明显误将执法主体与行政相对人之间的管理与被管理关系；此类法律关系理应是基于违法事实才能作出的行政处罚决定的法律关系，而非基于所谓的“违约”事实；而本案被告却将违约等同违法对待，从法理上讲，这十分令人费解。纵观现有法律体系，仍未发现过凭双方合同约定，可进行处罚行政相对人的案例，还能让行政相对人停工停产呢！特别值得一提是，即便辟开法律不讲，就是按《采矿权有偿出让合同》也没有约定被告可以要求原告停工停业的。可见，被告对法律理解和事实把握，随心所欲，毫无章法和规矩可言，没有法治观念。

而作为行政相对人的原告公司，却在事实上合理合法开采，也曾被评为绿色环保企业，并严格遵循科学的开采顺序、方法和选矿工艺的原则，根本不构成破坏性的开采行为，被告露天开采方法本身不影响水资源和含水层，只是雨水的自然现象，本身开采与水污染关系不大。被告混淆了《矿山自然生态环境治理责任书》露天开采与地下打洞开采之间的要求和区别；

根据《矿山地质环境保护与恢复治理方案》第27页，公司只需承担47.38万元的治理费，不是191.85万元。第22页矿山的治理恢复期：2020——2022年。公司在开采过程中一直都是边开采边治理的，履行了保护和治理的义务。

3、被告不了解实体法律体系中的《矿产资源法》、国土资源部《矿山地质环境保护规定》等法文及规章的严肃性和承担法律责任严格性及层次性，混淆了作为行政执法主体与普通老百姓的区别；

A.《矿产资源法》第39条明文规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任”；

该法第44条规定：“违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证”；

该法第45条：“本39法、第40条、第42条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门确定的权限决定。第44条规定的行政处罚，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门决定。给予吊销勘查许可证或者采矿许可证处罚的须由原发证有关决定。“该法第46条，“当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议，也可以依法直接向人民法院起诉。”

B.2016年1月5日修订的国土资源部《矿山地质环境保护规定》第15条规定：“采矿权人应当严格执行经批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案。”； 第27条规定：“县级以上国土资源行政主管部门在履行矿山地质环境保护的监督检查职责时，有权对矿山地质环境保护与治理恢复方案确立的治理恢复措施落实情况和矿山地质环境监测情况进行现场检查，对违法本规定的行为有权制止和查处。”第31条：“违反本规定第十七条规定，未按期缴存矿山地质环境治理恢复保证金的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期缴存;逾期不缴存的，处3万元以下的罚款。颁发采矿许可证的国土资源行政主管部门不得通过其采矿活动年度报告，不受理其采矿权延续变更申请。 ” 第32条“违反本规定第二十四条规定，探矿权人未采取治理恢复措施的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正;逾期拒不改正的，处3万元以下的罚款，5年内不受理其新的探矿权、采矿权申请。 ”

C、《浙江省矿产资源管理条例》第6条：“依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。 ”第37条：“ 对违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有处罚规定的，依照有关规定执行。” 第38条：“ 违反本条例第26条、第28条规定的，由县级以上地质矿产主管部门按规定权限责令限期改正；逾期不改正的，处以一万元以下的罚款；情节严重的，由原登记发证机关吊销许可证。” 第39条：“ 违反本条例第23条、第27条规定的，由县级以上地质矿产主管部门按规定权限责令改正，并处以相当于矿产资源损失价值百分之五十以下的罚款；情节严重的，由原登记发证机关吊销许可证。 ”第40条：“ 地质矿产主管部门及其工作人员，应当秉公办事、忠于职守、文明执法；对徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，有下列行为之一的，由有关部门按管理权限依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：（四）违反行政执法程序执法，不文明执法，行政处罚显失公正的；” 

4、被告混淆了法定行政处罚五种种类与不同情形适用的区别；

被告答辩诉称：《矿产资源法》第44条：“违反本法规定采取破坏性的开采非法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证”。但问题是：第一，根据法律规定，被告可以决定行政处罚的罚款、吊销采矿许可证。可无责令停产停业的停止采矿活动。根据“法无明文规定即禁止”的法治原则，被告责令原告停工停产决定是无法律依据的擅自违法决定，是违法的；第二，本案原告不存在“采取破坏性的开采方法开采矿产资源”。所谓采取破坏性的开采方法开采矿产资源是指违反矿产资源法的规定，使用不合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺，致使矿产资源的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率达不到设计要求。被告认为原告“采取破坏性的开采方法开采矿产资源”完全缺乏事实和法律根据，属被告一方为掩盖其违法决定的主观臆断之说，毫无根据。

（根据《矿产资源法》第29条规定：“开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求，”第30条规定，“在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用，防止浪费；对暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿主以及含有有用组分的尾矿，应当采取有效的保护措施，防止损失破坏。”综合开采，综合利用，防止浪费，是要求在地质工作和采矿过程等各个环节中，避免“单打一”和只顾眼前利益、局部利益的现象。只顾眼前利益和局部利益，采富矿弃贫矿，采大矿弃小矿，采厚矿弃薄矿，采易采矿丢难采矿，会对矿产资源造成严重浪费和破坏。所谓“合理的开采顺序”，是指保证回采作业安全，资源合理回收和采矿效益好的开采顺序。“合理的开采方法”，是指生产安全、采矿强度高、矿产损失和贫化率低，矿产资源利用率好及经济效益高的开采方法。“选矿工艺”，是指用物理或化学方法，将矿物原料中的有用成分、无用矿物或有害矿物分开，或将多种有用成分分离开的工艺过程。如果开采顺序、开采方法和选矿工艺不当，将造成矿产资源的浪费和损失。这些单一的、欠综合的和不符合开采程序的开采方法不仅给矿产资源造成了浪费。也对矿产资源造成了严重的破坏。如果未按上述操作规程和保护性采矿的规定精神开采矿物质的，则视为破坏性采矿行为。但该行为构成犯罪，还需要具有造成矿产资源严重破坏的结果。

行政处罚法是行政机关行使行政处罚的直接法律依据，任何机关和个人均不得凌驾法律之上胡乱作为，被告当然不能例外，更不能青红皂白胡乱作出责令停产停业违法决定，侵犯原告受法律保护的开采权利。被告对原告作出行政决定，既不立案调查，又不行政处罚事先告知，更不听证，无视法定程序，程序严重违法。

另外，《国土资源行政处罚办法第60号》第4条规定：“国土资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；（六）法律法规规定的其他行政处罚。

5、被告混淆了地质环境与水污染是两个不同属性的专业概念区别。

矿山地质环境是指曾经开采、正在开采或准备开采的矿床及其邻近地区，其岩石圈上部与大气、水、生物圈组分之间，不断地进行着联系（物质交换）和能量流动，这一部分组成一个相对独立的环境系统。这一系统是以岩石圈为依托，矿产资源开发为主导，不断改变着地球表面和岩石圈自然平衡状态的地质环境，也是一个环境地质问题较多、地质灾害较突出的环境。

矿山地质环境存在的问题主要有：采、选矿过程中产生的有素、有害气体、矿渣，废水，粉尘等，不仅直接影响作业环境和工作条件，而且给矿区周围的大气、水质、土壤造成危害；废石堆、尾矿库挤占大量土地、农田；污水和烟尘的排放，污染水源、江河和大气，也破坏了景观和植被；露天矿边坡崩落，井下采空区造成地面塌陷；矿井突水、矿山疏干排水引起邻近地区地表水和浅层地下水疏干涸干或形成海水入侵；采矿剥土等造成水土资源平衡失调，易诱发和引起土壤侵蚀、水土流失、土地沙化以及滑坡、泥石流等地质灾害。

   水质污染是指原水感官性状、无机污染物、有机污染物、微生物、放射性等五大类指标异常，导致制水生产过程控制和出厂水水质控制受到不同程度的影响，对供水水质和人体健康造成危害的远水水质状况。

地质环境与水污染是两个完全不同的概念。县国土资源局依据中华人民共和国国土资源部第44条令《矿山地质环境保护规定》第二十八条对矿业有限公司进行处罚是违反法律依据的，是违法的。

三、被告责令原告停工停产的违法决定，侵犯了原告依法享有的开采权，且停工后果严重，违法持续时间达204天，请求法院判决被告行政许可原告继续拥有对204天的采矿权。

综上所述，被告行政决定严重违法，原告请求法院确认该决定违法并予以撤消，以维护原告的合法权益。谢谢！

                             浙江辉伦律师事务所 熊辉伦            

                                       2016年6月30日